Die Verfassung von 1874 war eine Sternstunde für die Schweiz. Aber die meisten merkten es nicht. Denn das Ergebnis war nicht genau das, was man sich erhofft hatte. Die Gründerväter des Bundesstaates von 1848 drängten schon nach weniger als 25 Jahren darauf, die Verfassung total zu revidieren, um den Bund mit mehr Macht auszustatten. Vor allem wollten sie das Recht in der Eidgenossenschaft vereinheitlichen und die Armee zentralisieren. Ein erster Anlauf scheiterte jedoch 1872, wenn auch nur knapp.
Nach bloss zwei Jahren versuchten es die Liberalen erneut – und kamen durch. Aber leicht war es nicht, den Meinungsumschwung herbeizuführen. Sie mussten an ihrem ursprünglichen Vorhaben grosse Abstriche vornehmen und den Kantonen viel mehr Kompetenzen belassen, als ihnen lieb war. Zudem mussten sie, um die Protestanten an die Urne zu bringen, die Abstimmungskampagne mit kulturkämpferischen Einlagen aufheizen. Und dann gab es noch eine ganz grosse Konzession, die sich nicht vermeiden liess. Und die hiess: fakultatives Referendum oder Gesetzesreferendum.
1874: das Gesetzesreferendum
Das Referendumsrecht garantierte dem Volk, dass man ihm jedes neue Gesetz zur Abstimmung vorlegte, wenn 30.000 (heute: 50.000) Stimmbürger es verlangten. Damit entzogen die Bürger ihrer Legislative viel Macht. Sie entschieden, dass letztlich sie selbst, wann immer sie es für angebracht hielten, darüber bestimmten, was Gesetz sein soll und was nicht. Mit anderen Worten: Man nahm die parlamentarische Republik an direktdemokratische Zügel.
Eine dreifache Opposition aus Konservativen, welschen Föderalisten und Demokraten hatte das neue Volksrecht erzwungen.
Die Katholisch-Konservativen waren eine mächtige Minderheit. Aber als Verlierer des Sonderbundskriegs hatten sie auf Bundesebene kaum noch Einfluss. In den katholischen Kantonen jedoch waren sie nach wie vor tonangebend. Daher wollten sie möglichst wenig Macht an den Bund abgeben. Auf protestantischer Seite gesellten sich vornehme Basler wie Andreas Heusler hinzu. Im Eidgenössischen Verein scharte er Altliberale um sich, denen eine historisch gewachsene Ordnung mehr behagte als der radikale Zentralismus. Und im Bernbiet schloss sich der wortgewaltige Ulrich Dürrenmatt, der Grossvater von Friedrich Dürrenmatt, der Fronde an. Er wetterte in der Berner Volkszeitung gegen zentralistische Bestrebungen und kämpfte für ein Maximum an Volksrechten.
In der Westschweiz erklärten die Föderalisten, die Welschen würden nur dann der neuen Verfassung zustimmen, wenn sich Volk und Kantone mit dem Mittel des Referendums gegen zentralistische Massnahmen wehren könnten. Und sie hielten Wort. Die protestantischen Welschen schwenkten ins Ja-Lager, und wie! Die Waadt nahm, nachdem sie den ersten Anlauf noch mit 94 Prozent abgelehnt hatte, die neue Verfassung mit 60 und Neuenburg gar mit 93 Prozent an.
Mit anderen Worten: Man nahm die parlamentarische Republik an direktdemokratische Zügel.Die demokratische Bewegung in den industrialisierten Gegenden der Deutschschweiz schliesslich berief sich darauf, dass in vielen Kantonen das Volk schon seit Jahren an der Gesetzgebung mitwirken konnte. Die Erfahrungen, die man damit machte, waren positiv. Deshalb forderten die Demokraten ähnliche Rechte auf Bundesebene. Jakob Weder, ein Nationalrat aus St. Gallen, schlug vor, das Gesetzesreferendum, das sich seine Landsleute schon 1831 ertrotzt hatten, schlicht auf den Bund zu übertragen. Und so geschah es.
Den Liberalen war es bei der Einführung des Referendums allerdings nicht wohl. Sie wollten ihr Geschöpf, die Verfassung von 1848, nicht mit direktdemokratischen Einsprengseln verwässern. Der Zürcher Industrielle Alfred Escher, unbestrittenes Haupt der Fortschrittlichen, befürchtete von Volksrechten nichts als Stillstand und Rückschritt. Das Volk habe, meinte er, «nicht das volle Bewusstsein dessen, was ihm in dem Gesetz geboten werde» – was, etwas simpler ausgedrückt, wohl hiess, es verstehe zu wenig von der Sache. Und im Leibblatt der Liberalen, der Neuen Zürcher Zeitung, fand sich bis zur Jahrhundertwende kein gutes Wort über das Referendumsrecht.
Den vereinten Kräften der Befürworter vermochten die Liberalen nicht standzuhalten. Sie mussten die Kröte, das «Referendum», schlucken. Und sie taten es. Das wirkte Wunder. Der Widerstand brach weitgehend zusammen. Fast zwei Drittel der Stimmbürger nahmen nun die Verfassung an. Auch die Mehrheit der Stände kam zustande. Nur die katholischen Stammlande konnten die gegen sie gerichteten Ausnahmeartikel nicht verwinden und bockten weiterhin.
Ein tiefer Einschnitt
Die Einführung des Gesetzesreferendums war ein Entscheid von allergrösster Tragweite. Umgeben von Monarchien, behauptete sich die Schweiz nicht nur als kuriose Republik, sie verstärkte sogar noch die Befugnisse des Volkes. Im Ausland schüttelte man darob den Kopf. Die Gebildeten hielten es mit dem Philosophen Georg Wilhelm Friedrich Hegel, der für die «wüste Vorstellung» von einem souveränen Volk nichts als Verachtung übrighatte. Mit einem solchen Staat liess sich seiner Meinung nach kein Staat machen.
Anders präsentierte sich die Lage im Innern. Das neue Volksrecht löste eine ungeahnte Entwicklung aus, die den eidgenössischen Sonderfall verstetigte. Das Referendum bremste den Drang zur Zentralisierung und beschirmte einen Föderalismus, wie er in dieser Ausprägung selten vorkommt. Zudem beteiligten sich Schichten, die sonst vom politischen Geschehen ausgeschlossen wären, an der Entscheidungsfindung. Das milderte die Parteikämpfe und führte, wie der Altmeister der Politologen, Wolf Linder, schon darlegte, zu breit abgestützten Kompromissen, was letztlich die erstaunliche Stabilität der helvetischen Konkordanz hervorbrachte.
Gewiss hat dieses System auch Nachteile. Der offensichtlichste: Es ist schwerfällig. Wenn man das Volk befragen muss, kann man nicht wie ein Monarch oder Autokrat über Nacht Entscheide fällen. Auch im Vergleich zur repräsentativen Demokratie ist die direkte Demokratie mühsam. Ihre Prozeduren arbeiten viel langsamer. Dafür bietet sie mit ihren Konsultationsverfahren den Minderheiten viel Schutz vor zentralistischen Übergriffen.
Am deutlichsten zeigt sich das in der Aussenpolitik. Denn wenn es ein Gebiet gibt, wo man ohne ein Mindestmass an zentralen Strukturen nicht auskommt, dann in Aussenpolitik und Verteidigung. Je schwächer der Bund, desto schwieriger die Aussenpolitik. Doch diesen Mangel empfanden die Schweizer nicht als Übel. Im Gegenteil. Es war genau das, was sie wollten. Ihnen klang der Ratschlag des heiligen Bruder Klaus, «Mischt euch nicht in fremde Händel», in den Ohren. Und Jacob Burckhardt, der Gelehrte von europäischem Format, meinte nicht viel anderes, wenn er sagte, Aussenpolitik sei etwas für die Grossmächte. Der Kleinstaat jedoch solle sich davon fernhalten und stattdessen seinen Bürgern möglichst viel Freiheit im Innern gewähren. Das mache seine Berechtigung aus.
Ohne Zweifel stand die Aussenpolitik im jungen Bundesstaat nicht hoch im Kurs. Die Diplomatie galt als kostspieliges Überbleibsel monarchischer Kabinettspolitik. Im Grunde war man überzeugt, man bedürfe ihrer nicht. Folgerichtig sah man 1848 auch kein Ministerium für Auswärtiges vor, sondern begnügte sich mit einem «Politischen Departement», das man wegen der geringen Arbeitslast auch als «Ferien-Departement» belächelte. Der Vorsteher – jeweils der Bundespräsident – erhielt quasi ein Sabbatical, hatte für Ruhe und Ordnung im Innern zu sorgen und nebenbei noch die wenigen Geschäfte mit dem Ausland zu erledigen.
Die Liberalen mussten die Kröte, das «Referendum», schlucken. Und sie taten es. Das wirkte Wunder.Den wenigen Diplomaten, die der Bund hatte, schaute man genau auf die Finger. Ein überdeutliches Beispiel bietet der Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerats von 1868. Der Geschäftsträger in Wien hatte, als Kaiser Franz Joseph zum König von Ungarn gekrönt wurde, an den Feierlichkeiten in Budapest teilgenommen. Dadurch entstanden Auslagen von 2000 Franken. Die Kommission rügte das scharf und mahnte: «In Zukunft sollten sich die Vertreter der Eidgenossenschaft der Teilnahme an solchen Feierlichkeiten enthalten, welche für die Schweiz bedeutungslos sind und dabei im Widerspruch mit den ihren republikanischen Staatseinrichtungen zugrundeliegenden politischen Grundsätzen stehen.»
Das Gesetzesreferendum passte gut in diese Denkart. Ja, es erhöhte noch den Spardruck. Liessen die Parlamentarier einen Antrag durch, zögerte das Volk nicht, sie zurückzupfeifen, so geschehen 1884, als die Stimmbürger eine Erhöhung des Repräsentationskredites von 10.000 Franken für die Gesandtschaft in Washington bachab schickten, oder 1895, als sie ihrem generellen Unmut über den diplomatischen Apparat Ausdruck gaben, indem sie ein Bundesgesetz über die Vertretung der Schweiz im Ausland verwarfen. Für die Akteure der Aussenpolitik waren solche Querschüsse ärgerlich, für eine schlichte Schweizer Diplomatie dagegen heilsam.
Es war eine Teilentmachtung des Parlaments, man könnte sagen: eine Revolte auf helvetische Art.
Das Referendum erfreute sich grosser Beliebtheit und wurde rege ergriffen, zwischen 1874 und 1891 bei 140 referendumspflichtigen Gesetzen nicht weniger als 24 Mal. Da war aber immer noch das leidige Problem mit dem Initiativrecht. Die Stimmbürger konnten nur eine Totalrevision der Bundesverfassung verlangen, nicht hingegen eine Teilrevision. Warum sollten sie auf Bundesebene ein Recht nicht ausüben dürfen, das mehrere Kantone schon kannten? Die Minderheiten drängten auf Einführung. Doch der Freisinn als Fortschrittspartei sträubte sich dagegen. Im Sommer 1891 stimmte allerdings eine deutliche Mehrheit von 60 Prozent für den Ausbau der direkten Demokratie mit der Einführung des neuen Instruments.
Dieses Mal lieferten die meisten katholischen Kantone erdrückende Ja-Mehrheiten, während die protestantisch dominierten nur verhalten zustimmten. Einer der Motionäre des Initiativrechts, der Luzerner Nationalrat Josef Zemp, konnte gleich eine Belohnung einstecken. Nach der Teilrevision zog er als erster Katholisch-Konservativer in den bis anhin ausschliesslich von Freisinnigen dominierten Bundesrat ein.
1921: das Staatsvertragsreferendum
Für die Aussenpolitik ist das Referendum viel wichtiger als die Initiative. Das Volk will den Bundesrat meistens nicht zu mehr Tätigkeit anspornen, sondern ihn bremsen und zu republikanischer Schlichtheit anhalten. Aber einmal spielte das Instrument der Initiative eine Schlüsselrolle: bei der Einführung des Staatsvertragsreferendums. Hätten die Schweizer 1891 nicht das Initiativrecht erstritten, hätten sie niemals das letzte Wort auch in der Aussenpolitik erhalten. 1921 setzte das Volk durch, dass die unbefristeten Staatsverträge ihm vorzulegen seien. Die Stimmbürger nahmen die Vorlage wuchtig an, mit sage und schreibe 71,4 Prozent. Auch alle Stände, ausser Thurgau und Uri, waren dafür.
Wie war es dazu gekommen? In der Schweiz hatte sich seit langem viel Unmut über die sogenannten Eisenbahnbarone angestaut. Das meiste Kapital für den Bau der Hauptstrecken stammte aus dem Ausland. So waren über 95 Prozent der Aktien der Gotthardbahn in den Händen von ausländischen, vornehmlich Wiener Investoren.
Schliesslich beschlossen die Schweizer mit dem Rückkaufgesetz von 1898, die wichtigsten Bahnen zu verstaatlichen. In den meisten Fällen geschah dies ohne grössere Probleme. Bei der Gotthardbahn jedoch war es anders. Deutschland und Italien, die seinerzeit den Bahnbau subventioniert und dafür gewisse Konzessionen erhalten hatten, wollten auch mitreden. Der Bundesrat bot ihnen als Abgeltung Vergünstigungen auf dem gesamten nationalen Tarifnetz an, also auch auf Strecken, die wie jene von Bern nach Genf nichts mit der Gotthardbahn zu tun hatten. Die Schweiz erkaufte somit die Verstaatlichung mit dem Verzicht auf die Tarifhoheit.
Als die Öffentlichkeit davon erfuhr, war sie hell empört. Man sah die Souveränität der Schweiz in Gefahr. Carl Hilty, der berühmte Rechtsprofessor, verurteilte das Ergebnis als «Anfang eines Kollektiv-Protektorats». Im Nu reichten 116.000 Bürger eine Petition ein und forderten das Parlament auf, den unwürdigen Vertrag nicht zu ratifizieren. Doch vergeblich. Beide Kammern taten es 1913.
Nun kochte die Volkswut über. Ein Waadtländer Komitee lancierte eine Verfassungsinitiative, um in Zukunft solche Vorfälle zu verhindern. Mit der Einführung des obligatorischen Referendums für langdauernde Staatsverträge sollte das Volk auch in aussenpolitischen Fragen das letzte Wort sprechen. Es war eine weitere Teilentmachtung des Parlaments, man könnte auch sagen: eine Revolte auf helvetische Art.
Wegen des Krieges kam die Vorlage jedoch nicht sogleich zur Abstimmung, sondern erst 1921. Aber die Auswirkungen liessen nicht auf sich warten. So beschloss die Vereinigte Bundesversammlung 1920, den Beitritt zum Völkerbund Volk und Ständen zu unterbreiten. Sie entsprach damit dem Geist der Initiative, obschon diese erst 1921 Gesetz wurde. Das Staatsvertragsreferendum ist in erweiterter Form bis heute in Kraft.
Parallelen zur Gegenwart
Es braucht nicht viel Fantasie, um Parallelen zur Gegenwart zu erkennen. In vielen Kreisen ist man über den Bundesrat empört, der den EU-Marktzugang mit einem Verzicht auf nationale Souveränität erkaufen will. Zudem besteht die Gefahr, dass beide Kammern wie beim Gotthardvertrag schliesslich dem Bundesrat folgen. Die SVP und die mitgliederstarke Organisation Pro Schweiz sprechen von einem Unterwerfungsvertrag, die Vereinigung Autonomiesuisse mit über 800 Wirtschaftsvertretern bekämpft aus wirtschaftlichen wie staatspolitischen Gründen den Anbindungsvertrag, und die Bewegung «Kompass Europa» hat mit Erfolg eine Initiative lanciert, die verlangt, dass das ganze EU-Vertragspaket mit doppeltem Mehr von Volk und Ständen zu genehmigen sei.
Das ist in der Tat erforderlich. Die institutionellen Vereinbarungen greifen tief in unser Staatswesen ein und bedrohen die Souveränität von zwei Seiten. Mit der dynamischen Rechtsübernahme würden Parlament und direkte Demokratie entkräftet, sozusagen narkotisiert. Die breite Vernehmlassung, die für unsere Konkordanzdemokratie so typisch ist, gehörte dort, wo die neuen Verfahren gelten, der Vergangenheit an.
Ohne diesen Schutz wäre die Schweiz längst im europäischen Mainstream aufgegangen.
Und mit den Kompetenzen, die der Europäische Gerichtshof beansprucht, verlöre die Schweiz in vielen Belangen das letzte Wort und müsste sich an die EU-Rechtsprechung halten. Der Verlust wäre so gravierend, dass der Staatsrechtler Paul Richli meint, wenn man ehrlich sei, müsste man die Bundesverfassung abändern und festhalten, dass die Kompetenzen des Parlaments und des Bundesgerichts dort eingeschränkt seien, wo sie an die EU übertragen wurden.
Trotz dieser Bedenken will der Bundesrat das Ständemehr vermeiden, aus taktischen Gründen, wie Bundesrat Ignazio Cassis eingestand. Den Mut, den Entscheid Volk und Ständen vorzulegen, bringt das Bundesratskollegium im Gegensatz zu 1920 nicht mehr auf, die Vereinigte Bundesversammlung möglicherweise auch nicht. Das wäre bedauerlich. Aber zum Glück hat sich das Schweizervolk längst gegen die Arglist der Macht gewappnet. Dazu ist das Referendum da. An der Urne können die Stimmbürger zeigen, was ihnen ihre Demokratie wert ist.
Es wäre, wie wir gesehen haben, nicht das erste Mal, dass die Schweizer der politischen Elite nicht folgen – und gerade dadurch ihre Demokratie stärken. In einer Zeit, in der überall in Europa die politischen Institutionen im freien Fall sind, in der Parteien, Parlamente und Gerichte rapide an Vertrauen verlieren, bedeutete ein solches Bekenntnis eine weitere Sternstunde – freilich nicht der Diplomatie, sondern für die Diplomatie. Denn diese kann nur mit Hilfe der direkten Demokratie ihre eigenständige Aussenpolitik fortsetzen. Ohne diesen Schutz wäre die Schweiz längst im europäischen Mainstream aufgegangen.
Paul Widmer ist ein Schweizer Diplomat und Historiker. Er schreibt für die Weltwoche in loser Folge über Sternstunden der Schweizer Diplomatie.
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